关于镇办事权划分及职能履行情况的调研报告

为了准确掌握我区镇办政府事权划分及职能履行情况，我们组织部分政协委员就全区镇办事权划分和职能履行情况进行了为期一周的调研。调研组分别深入夜村、杨斜、腰市、金陵寺、牧护关、上官坊6个镇和城关、刘湾两个街道办事处，采取听汇报、实地走访、召开座谈会、查阅相关资料等方法，对8个镇办事权划分及职能履行情况进行了全面的了解，同时要求我们没有去调研的15个镇办也将这方面的情况进行了书面汇报。现将调研情况报告如下：
一、我区镇办职能履行的基本情况
    商州区辖19个镇、4个街道办事处，自2011年我区撤乡并镇机构调整后，我区各个镇办都建立了完整的党委、人大、政府、武装等领导班子，干部配备也基本到位，党政班子各司其职，都发挥着各自的职能。尤其是镇办党委、政府能够紧紧围绕区委、区政府的统一部署，整合资源配置，健全工作制度，创新运行机制，不断强化社会管理功能，努力提高服务水平，在维护社会和谐稳定，推动农村经济发展等方面起到了举足轻重和不可替代的作用。广大镇办干部在镇办党委、政府的领导下，扎根基层、艰苦奋斗、默默奉献、为民造福，对筑牢党的执政基础，密切党同人民群众的血肉联系发挥了非常重要的作用，成为党在农村基层的执政骨干、联系群众的桥梁和纽带。
二、我区镇办在履职过程中存在的困难和问题
    当前农村经济形势发生了很大变化，农民的生产生活条件得到了改善，他们对政府的期盼和要求也随之提高。但现在镇办的管理体制还是计划经济体制条件下形成的，存在不少影响镇办工作机制和体制的问题，这些问题已严重束缚了镇办职能的履行和效能的提升。具体表现在以下几个方面。
   （一）镇办权责不统一的问题比较明显。我们在调研时发现，目前我区镇办党委、政府普遍存在“责任无限大，权力无限小”的局面。“责任无限大”是指区委、区政府所属各个部门、单位的工作任务，要落实下去均由镇办来完成，还要应对不可预料的突发事件和一些临时性工作任务，加上镇办机关的内部事务，工作任务非常繁杂。这些任务年终都要考核，一个镇办与上级部门每年签订的目标责任书就有十几份之多，有些还要“一票否决”， 工作压力非常大。“权力无限小”是指相关的法律法规对镇办政府的授权有限，镇办政府履行社会管理职责时面临的多是违法不犯罪层面的问题，属于行政处罚法调整的范围，而镇办政府却没有执法权和行政处罚权。加上镇办无财政收入，除项目资金和办公经费外，无其它资金可用，使他们在一些公共服务设施维护等方面的事情无法落实，形成权责脱节。如森林防火的责任压在镇办，而林业执法主体是区林业局，镇办对一些随意用火、野外用火的人无法进行处理，难以堵死森林火灾隐患；又如非法用地、拆除违章建筑的责任在镇办，执法权却在国土、规划、房管等区直部门，镇办的耕地保护责任也无法落实；目前困扰我区各项工作正常开展的信访问题，始终得不到解决的根本原因也是由于维稳责任在镇办，而镇办没有解决问题的人、财、物的配置权，对一个信访案件，镇办只能不停的接访、截访、劝访，同时做一些简单的思想劝解工作，但问题始终无法解决，形成越积越多，越拖越难。这种权责脱节的情况在我区各个镇办都表现的比较明显，导致镇办许多问题“看得见的管不着，管得着的管不好”，工作常常是上下为难，也给镇办带来非常大的压力，严重影响了镇办的职责履行，群众也很不满意 。
   （二）一些地方干部岗位职责不明确。在乡镇机构改革中，区编办文件明确了镇办应设机构的数量及名称，各内设机构人员配备和职责也规定的非常到位。但调研时，还有不少镇办没有按编办文件要求规范机构和岗位。有的成立了办公室，但没有明确设置岗位；有的设置了岗位，但没有工作人员；有的有工作人员，但职责不清。形成干部岗位不清，职责不明，人员不定的现状，没有把所有的工作责任落实到每个办公室和每一个干部身上。上级布置的任务，谁参加会议任务就落在谁手里；有紧急事情，谁没事就安排给谁，谁在领导跟前就安排给谁;中心工作来了大家就一哄而上,混乱无序。干部对工作人人都有责，人人都不负责，经常贻误工作，成为影响镇办工作职责履行的一个主要问题。
   （三）镇办干部管理难的问题比较普遍。这个问题主要表现在两个方面，一是对镇办所属事业单位干部管理难。调研中我们发现，区直部门设在镇办的站所一般有10个左右，这些单位干部的管理大都是“条块结合、以条为主”的管理模式，干部的工资发放、人事变动、考评考核、晋职晋升等权利都在主管部门，上级说了算。这就使一些平时在镇办工作并不突出的干部，只要上级认可年终考核也得了优秀；一些能力不是很强的干部却被安排在站所领导岗位。这些干部只认主管部门，不能很好地服从镇办的领导，镇办领导给他们安排工作一般靠感情和平时关系，感情和关系好了，工作还能顺利安排下去；感情和关系不好，你说你的，我干我的，工作难以形成合力。二是对村干部的管理难度加大。自《村民委员会组织法》实施以来，村委会班子是民主选举，虽然各级都采取了很多措施加强对选举的监督，但选出的村干部还是参差不齐。素质高、责任心强的村干部还按镇办的要求工作。而那些素质差、无责任心、不顾大局的村干部只干对自己有利的事，对一些责任大，无好处的工作就放在一边，使好多工作落实不下去。另外，由于镇办没有一定的财力基础，村级在搞一些简单的公共服务设施建设时，对镇办提出的资金支持要求往往难以落实，使镇办领导在村干部面前没有威信，这也是干部管理难的原因之一。
  （四）干部脱岗缺岗现象在个别地方比较严重。一是个别镇办干部走读现象严重。由于镇办条件差，不具备随迁家属和子女条件，大部分干部都把家安在城区，由于要操心家里老人、孩子的事情，往往上班来得晚，下班走得早。主要领导在单位，大家还能遵守作息时间，领导因事离开镇办，干部也就提前回家。一次镇办主要领导在区上开会，我们下去调研，去了两个镇办，下午四点就无人在岗，特别是周末表现更为突出。二是一些镇办的岗位人员缺失。我们在调研时发现，镇办工作难度大，镇办干部流动慢、提拔难、待遇低。如镇办由于不设非领导职务，干部大都是科员级别，还没有下乡、交通、误餐等补贴，待遇低于区直机关干部；一些干部从开始工作就在一个地方，一干就是几十年，由于发展空间受限，待遇很难提高，导致工作激情消退，形成职业厌倦；边远地区工作津贴至今也没有落实兑现。这些都严重影响了镇办干部的工作积极性，因此大家都想尽各种办法向城区和条件好的地方流动，而城区和条件好的地方大都满员，只能想办法借调。另外一个造成镇办岗位人员缺失的主要原因是干部退居二线政策，这些干部由于政策原因不再担任领导干部，但他们并没有退休，不上班却占着编制，使年轻干部补充不进来。据我们调查，全区镇办借调到区直机关和市直单位的干部有120人，全区镇办退居二线干部有87人，另有33人长期有病不能坚持上班。造成一些镇办的工作岗位不同程度缺员，个别边远山区的镇办甚至只有几个干部，无人干事，工作只能拿在领导手里，严重影响了各项工作的落实。
  （五）干部结构不合理，素质有待提高。据我们调查，近几年，虽然以各种形式为镇办补充了一些大学生干部，但很快就被区直部门调走了。目前在镇办工作的干部中，大都是八十年代初招录的干部，年龄普遍偏大，文化程度偏低，干部结构很不合理。在镇办工作的干部，经过努力，一些担任了领导，一些调回了区直机关工作。余下的这些干部，虽然有丰富的农村工作经验，由于学习培训的机会较少，缺乏一技之长，在粗放型管理时还能顶一角色，在服务型政府的要求下就无用武之地，不能适应现阶段工作的要求。尤其在专业技术性强的一些事业单位中，懂技术的干部比例低，不能很好的履行职责。这次调研的一个镇的农技中心，有8名干部，其中6人为复转军人安置，这些干部没有经过必要的岗前培训，专业水平有限，难以胜任工作。
三、对提升我区镇办履职能力的意见和建议
    这次调研中发现的问题，有些是长期积累形成的，有些是发展过程中出现的，主要还是计划经济条件下形成的老的体制机制。这些问题已经严重阻碍了镇办经济社会和各个方面的发展步伐，到了非改不可的时候。省委书记赵正永2013年6月在玉山调研时讲到：“‘基层不牢，地动山摇’，在我国政权层级中乡镇一级是最应该加强的，不仅因为乡镇党委政府天天要和群众打交道，而且现在公共服务的内容和项目越来越多，他们工作的水平和能力直接关系到党的宗旨实现和政权稳固，我们必须下更大决心、用更大力气搞好乡镇建设。”为了建立一个事权与机制、人员、财力相匹配的运行体制，使我区镇办真正成为紧贴群众、服务群众的基层政权和单位，结合我区实际特提出以下意见建议。
  （一）整合镇办范围内的公共资源。要努力解决各职能部门之间各自为政的状况,在确保镇办政府职权完整性的基础上，对事业单位的“条块”体制进行改革,解决镇办政府有责无权、责权分离、条块不协调的问题,实现镇办公共资源的整合。对于“条块”管理的单位实行以“块”管理为主的体制，所有驻镇办的机构在人、权、事上均按照镇办管理为主,有关部门配合指导的原则进行,“条条”管理权以业务指导为主。区直有关部门要进一步下放权力。一要赋予镇办对所有干部的管理权。干部调出或借调必须征得镇办同意，对在一个岗位不称职的干部镇办有权在所属辖区内调整岗位。为镇办补充工作人员时，对职位条件、专业需求等要认真听取镇办意见；二要赋予镇办对所有干部的考核权。干部的年度考核结果以镇办的考核意见为准，区直部门在对系统内干部联评时，所定考核等次不能高于镇办考核等次；三要赋予镇办对干部工资发放的主导权。对不按时上下班、长期不上班、不经批准借调、工作不认真的干部，镇办有权按有关规定和制度扣发或停发工资，不再报财政主管部门批准；四要赋予镇办对站所领导的任免和使用权。对镇办站所领导为股级干部的，直接由镇办党委任免。对镇办站所领导为副科级以上干部的，一般由镇办党委、政府提出任用意见，凡镇办党委、政府不认可的干部，组织人事部门不能任用；五是赋予镇办一定的自主财政资金。目前在镇办没有财政收入的情况下，为镇办设立公共服务专项资金10—20万元，让镇办在一些公共服务设施的维护和突发事件的处置时，有财力支持，提高他们工作的主动性；六是赋予镇办一定的执法权。对土地、林业等涉及执法的工作事项，能委托执法的，由区直部门委托镇办执法；不能委托执法的，统一交由具备执法资格的区直部门组织实施，镇办不再承担这方面的工作责任。
  （二）进一步完善镇办的机构设置。各镇办必须按区编办要求以文件确定设立的机构和岗位，要把所有干部定到各个办公室内，明确在什么岗位、负责那方面工作。做到人人有岗，人人有责，达到既分工负责，又团结协作的目的。对退居二线的干部也要根据工作需要安排到岗位。对长期有病不能胜任工作的干部，督促按有关规定办理病退手续，以便腾出职位，补充新的干部。要有计划地从大学毕业生中为镇办补充工作人员，规定在镇办工作的最低年限，优化干部年龄结构。对未办理正式借调手续和未按有关规定在相关部门备案的借调人员，要限定时间回归原单位，否则按有关规定处理。从而规范镇办干部管理，解决干部缺岗问题。
  （三）建立健全科学的考核机制。根据不同镇办情况，分类制定完善体现科学发展观和正确政绩观要求的镇办考核评价办法，不搞一刀切。按照权责对等原则，合理设置考核指标，增强考核的科学性、针对性、实效性。严格控制对镇办领导班子的“一票否决”事项，注重对干部德的考核，强化考核结果运用，考核结果要与镇办干部的奖惩和职务调整等挂钩。
  （四）加大对镇办干部的培训和选拔使用力度。要加强对镇办干部的培训，切实解决好本领“恐慌”的问题。根据现阶段农村工作需要，以宗旨意识和胜任本职工作为目标，以增加农民收入为重点，大力开展技能转型培训。让所有干部树立一切为了群众，一切着眼群众的思想，切实提高镇办干部与群众沟通协调能力、指导农民致富的能力、依法行政的能力和适用市场经济规律推动农村产业发展的能力。要加大镇办干部的选拔使用力度。今后选拔担任镇办党政正职领导干部，一般应有2年以上镇办领导工作经历或3年以上镇办工作经历；为区直机关选拔副科级以上领导干部，应优先考虑具有镇办工作经历的干部；没有镇办工作经历的区直部门干部提拔为副科级以上领导的，一般应到镇办任职。积极有序推进镇办之间、镇办和区直部门之间干部交流，坚持重视基层的鲜明用人导向，在推荐、选拔区级党政干部时，应优先考虑具有镇办党政正职经历的干部。
  （五）提高镇办干部待遇，改善工作、生活条件。积极落实镇办干部边远地区工作津贴。按镇办科级领导职数50%的比例为镇办机关设置主任科员、副主任科员非领导职位，提高镇办干部工作积极性。积极为镇办配备必要的办公设备，完善必要的文体、卫生设施，妥善解决镇办干部的餐饮、住宿问题，改善镇办机关基本生活设施。关心镇办干部心理和身体健康，每年为镇办干部组织一次体检，坚决落实带薪休假制度，对生活有困难的家庭给予适当补助，减少镇办干部的后顾之忧。